2003年1月13日,国务院、中央军委联合颁布了《通用航空飞行管制条例》，在通用航空飞行的空域管理、服务保障、审批手续等方面作了进一步放松和改进。这一条例的颁布实施将对我国当前处于瓶颈状态的通用航空业及民机制造业注入活力。为此，我们摘要编发了中国民航学院通用航空研究所对我国通用航空发展所做的初步研究报告，供读者参考和讨论。
通用航空是民用航空的重要组成部分，在国民经济发展和社会公益事业中具有独特的不可替代的作用。多年来，通用航空为国家建设、社会服务、民航发展做出了重大贡献，但通用航空的现状却并不令人乐观，作业量20多年徘徊不前，机队整体实力太小，经营困难，这和运输航空的迅速发展、国民经济的整体实力是极不相称的。

中国通用航空现状与制约因素
一、我国通用航空落后的现状
新中国通用航空业组建于1951年，由于受到各部门的普遍欢迎，得到了较快发展。1979年通用航空飞机作业39739小时。但从1979年以后一直到现在，作业量徘徊在4万小时左右，飞机数量维持在400架左右（见下表）。
20多年来中国经济迅猛发展，GDP由1978年的3588亿元增长到2001年的95933亿元，增长26倍多（不考虑价格因素），而通用航空却没有增长。总结一下中国通航的发展历史可以看出，在计划经济体制下，一个行业的发展状况虽然和社会需要有关，但这种社会需要最终要通过国家计划来落实，企业生产是按国家计划进行。国家如何计划成了一个行业发展的关键。通用航空也不例外。1978年以后，改革开放，计划体制松动，逐渐松绑放权，引入市场机制，到1992年最终确定了要建立社会主义市场经济体制，计划体制向市场体制转变，通航企业生产经营环境发生了变化，通航企业由此陷入困境。目前全国38 个通航企业中，绝大部分亏损，只有个别企业略有盈利。
我国通用航空未能实现与运输航空同步发展，比例严重失调。全球约有民航飞机35万架，其中通航飞机约34万架，比重占97%，而我国通航飞机只占不到一半。通航飞机的老龄化也严重威胁飞行安全，2000年有138架飞机机龄超过20年，其中有26架已超过40年。通航机队布局也不合理。
二、制约通用航空发展的因素
（一）认识不足，投入不够
我国由于对通航的重要性认识不足，在政策导向、规划制定和决策上对通用航空都没有给予应有的重视。如中国的机场建设基本没有考虑通航机场建设，现在全国军民用机场约191个，“九五”期间改建扩建了48个，没有一个是通用航空机场，所有机场都是考虑能起降干线飞机至少是支线飞机的。在民航业内部也是只重视运输航空，忽视通用航空。由于认识不足、投入少，造成通航飞机老旧，简单再生产都难以维持；各种人才外流，特别是优秀飞行员外流，出现人才短缺。
（二）机制不顺，通航企业发展缺少动力
在市场经济条件下，通用航空必然是经营单位，它应和运输航空企业一样，成为独立核算、自负盈亏、自主经营的法人经济实体。必须面向市场,在市场中生存、发展。1996年民航总局做出了《关于发展通用航空若干问题的决定》，明确指出：按照建立社会主义市场经济的原则，继续深化体制改革，转换经营机制，通用航空企业从运输航空企业分离，成为独立核算、自负盈亏的经济实体，建立现代企业制度。鼓励和支持农林、地矿、航空工业等部门的国有、集体单位开办通用航空企业。这一措施使通用航空企业由计划体制向市场体制的转换基本完成，制约通航企业适应市场的体制问题基本解决。但企业经营机制尚未完全理顺。
其一，抢险救灾、农林作业是通航企业的重要业务。以2000年为例，农林作业时间占全部作业时间的47%。它投入少，收益大，产出是投入的3-5倍，社会效益显著，应当不断增长才对。但由于作业收费价格低，即便加上民航总局和农林部门的补贴，也无利可图，甚至亏损，企业失去了积极性。既然投入少、收益大，社会效益显著，国家就应当加大投入力度，或补贴生产者通航企业，或补贴需求者农林部门，使通航企业有利可图，这样才能调动企业积极性，不断发展。
其二，降低成本、追求利润本是企业的应有定义，但一些通航企业却还难以完全做到。我国通航企业机构臃肿，人浮于事，飞机与员工的比例为1:16-25，而通航发达国家的这一比例为1:1-3。
现在，外商投资民用航空企业规定已颁布，不少外商对中国的通用航空市场表现出浓厚的兴趣，但仍处于准备观望阶段，实质性投资还很少，这主要是通航行业发展的外部环境还不具备。
（三）空域管制捆住了通用航空手脚
天空开放是通用航空大发展的前提。正如FAA高级代表Elizabeth Keck所说：“国家空域及部分低空的准入，这对通用航空业的发展非常关键，在美国，通用航空发展的重要原因是通用航空飞机可以在几乎任何空域自由飞行。”美国为了与国际民用航空组织的规划保持一致，把美国空域分为7个级别，从限制最严的A级到只根据可视度进行限制的完全开放和非管制的G级。每一级或每一段都有各自的飞行员资格、飞机设备及最低天气条件的要求，而对于最繁忙的路段，限制自然最多。只要飞机及驾驶员符合该级别的限制条件，通用航空的飞机就可以在该级别的空域或航段飞行。
空域使用要最大化，限制要最小化，是航空发达国家所遵循的一条空域开发和使用的原则，也应成为我国空域管理和使用的目标。
（四）外部环境差，严重影响了通用航空发展
现在，企业经营通航业务难度很大，受空管油料和机场等多方面制约严重，突出表现在一是任务和航行申请审批难，造成许多通航任务无法按时执行。二是机场使用难，通航由于作业点多，使用的机场较多，既要使用民用机场和大量临时机场，也要使用部分空军机场，有些保障单位视通航为额外负担，不愿接收和保障。三是乱收费现象十分严重，目前通航作业要按规定交纳各种保证费，还要交大量的额外费用。
飞机老旧，安全事故较多，影响了通航业务的开拓；机队结构不合理，很多作业无法承担；实力小达不到规模经营，从而提高了运营成本，提高了需求方的支出，又抑制了社会对通航作业的需求量，作业量减少，收入减少，又无力购置更多的飞机。扩大规模陷入不良循环。
飞机价格偏高，加大了运营成本。通用航空因作业用途不同，使用的机型也不同，品种繁多。我国只能生产运-8、运-12、农-5A、直-8、直-9，直-11等品种，由于飞机用量少，难以形成规模生产，因而成本较高；所需其他机型则需进口，而进口税加增值税达23%，远远高于支线飞机的7%和一般生产资料的进口税。
（五）管理通用航空的法规和标准体系制定滞后
缺乏相应的法律法规和标准体系，也制约了通航的发展。如缺乏通航机场建设标准法规，建机场按运输航空机场的标准，造价大、投入多，制约了机场的修建，也提高了机场收费，加大了通航企业的运营成本。由于通用航空航空器品种繁杂，飞行有高空、低空、超低空，使用空域随意性大，飞行作业项目多样化，使用机型多，飞行时间不确定等基本特征，与运输航空比，在管理操作上有较大的区别。因此，使用运输航空的法规和标准来管理通用航空往往脱离实际，具体操作很困难，制约了通航发展，建立一整套管理通航的法规和标准体系成为当务之急。
（六）生产单位小，缺乏统一组织管理者，制约了通用航空农业作业
农业作业是通用航空的重要业务，在美国，农业几乎都以农场为生产单位，农场规模一般较大，种植统一，适合飞机作业，很多农场都拥有自己的飞机。有资料表明，全世界经过农业航空处理的耕地占耕地总面积的17%，其中美国、俄罗斯等国则高达40%-50%，而我国耕地中采用飞机作业的只占耕地面积的1.7%。美国有农林飞机9000架，俄罗斯有3000架，而我国只有140架。我国在农林飞机拥有量和作业面积上都大大落后于许多发展中国家，与美、俄等农业航空发达国家更是无法相比。一个重要原因就是，我国农业除黑龙江、新疆等少数大农场外，基本上都是以一家一户为一个生产单位，耕种土地不过几亩、十几亩，再多也就几十亩，由于各家种植作物不一样，在撒种、施肥、灭虫、除草上难以统一实施飞机作业，即使出现大面积蝗灾，也只能是由当地政府出面组织实施飞机灭蝗。生产单位小、种植作物不统一、缺乏统一组织管理者不能不说是制约农业飞机作业广泛实施的一个重要原因。

中国发展通用航空的必要性
一、发展通航是经济和社会发展的需要
通用航空作为一种先进的生产工具和技术手段，在经济和社会发展中将发挥越来越重要的作用。通用航空作业具备机动灵活、快速高效的特点，在工农业生产和其他领域中，有着地面机械和人工作业无法比拟的优越性和不可替代的作用。
到目前，我国飞播造林已有5千万亩郁闭成林，林木蓄积量约1亿立方米，价值近50亿元，相当于全部投资5.9亿元的8.5倍。飞播牧草、改造沙漠，在内蒙古地区成效十分突出，投入产出比为1:4以上。在飞机灭蝗、灭虫、森林灭火等方面通航都有着不可替代的作用，而我国尚有宜林荒山荒地6303万公顷，急需治理的就有1333万公顷。农业上飞机播种、施肥、除草、喷撒农药有广泛的应用，如飞机喷施肥料每亩成本1元，增产收入为投资的5倍左右。重视农业，重视生态环境建设，实现可持续发展对通用航空提出了更多的要求。
通用航空在工业上的应用，主要是陆海石油服务、航空摄影、航空测量、航空探矿、航空遥感等，随着经济发展将稳步增长。
此外尚有其他航空市场。其中属社会公益事业的非经营性通用航空，如大气、海洋监测、公安辑私、医疗救护、抢险救灾，随着经济的发展和社会进步，将会越来越受到重视，出现较快发展。 经营性的有公务飞行、空中游览、短途客货邮运输等，随着经济增长、生活水平的快速提高，将会迅猛发展。私人购机飞行将是新的增长点。如轻型飞机AD200，价格仅相当于一辆中档轿车，有购买能力又有这种消费偏好的人将不在少数，如外部环境适宜，将迅速发展成一个大市场。
发展通用航空对促进投资和消费增长具有重要作用，可以推动经济增长和带动相关产业发展，据有关人士估计，投资通航1元可拉动经济增长7元，而汽车产业是投资1元拉动4元。
二、发展通用航空是发展民航产业的需要
（一）通用航空是一个国家民航发展的重要基础
正如一个国家发展科学技术需要发展教育一样，一个国家发展民航产业需要发展通用航空。通用航空是民航向高层次发展的基础。一个国家的民航发达的重要标志是民用飞机数量多、飞行员多、机场多、客货运输量大、飞行小时多、年产值大，其中通用航空的飞机、飞行员、机场占绝大多数。美国民航产业从20世纪50年代中期到现在的发展过程中，在飞机数量、飞行员数量、机场数量上，一直是通用航空占绝对多数，现在美国民航有飞机23万多架，其中通用航空飞机占96%左右；有飞行员70多万，其中通用航空飞行员占绝大多数；有机场1.75万个以上，其中通航机场占96%左右。此外如加拿大，国土面积和我国差不多，人口3057万，有飞机约2.8万架，运输机队数量和我国相当，而通用航空机队数量却是我国的50倍以上。俄罗斯、巴西民航机队结构也是通用航空机队占绝对比重，达90%以上。民航机队中通航机队占绝对比重的机队结构模式，可以说是民航发展的规律。
美国通用航空还为运输航空提供了大批可供选择的飞行员，和大量的机务维修、空中交通管理、机场运营管理、商务经营等民航专门人才，成为运输航空发展的人才库，成为保证运输航空飞行安全和快速发展的基础。同时也为美国的军用航空发展提供了大量专门人才和基础设施。所以，美国大力发展通用航空是有其经济和战略目的的。
（二）发展通用航空可促进民航产业市场的发展
目前，民航运输市场主要集中在大城市，运量也主事集中在大城市之间的航线上，数量庞大的中小城市、偏僻地区、交通不便地区尚没有市场或者市场很小。发展民航市场，除巩固和进一步发展现有市场外，更要开拓新的市场，一般中等城市和大量的小城市以及交通不便地区将是开发对象，采用通用航空方式开拓这些市场是国际上通常做法。这些市场的开发可以给支线机场、一般枢纽机场带来客货运量增加，促进大中型机场业务增长，成为民航生产增长的一个因素；能让更多的人享受现代高速交通工具。通用航空的发展，还可提高中小机场的使用率，增加中小机场的运营收入，改变现在使用率低、亏损的窘境。
通用航空发展将带动机场建设、机务维修、空中交通管制系统、民航服务业以及民航教育培训等相关部门的发展，不仅使民航市场得到扩大，而且会使民航的整体实力大大加强。
通用航空作为民航产业的重要组成部分，应当与运输航空同步发展。我国通用航空极度落后、机队不合理的状况必须改变，不然，将制约民航现代化乃至国民经济的发展。我国要成为民航大国、强国必须从大局出发，加快通用航空的发展。
三、发展通航有助于发展高新技术产业
航空制造业是高新技术产业。大力发展通用航空，需要大量的飞机，这将极大地促进我国飞机制造水平的提高，进而带动诸如新材料、电子、通信、能源、精密制造等一系列相关的高新技术产业的发展。制造业是工业的基础，航空制造业是制造业的制高点。中国作为迅速崛起的正在实现现代化的大国，应当占领航空制造业这个制高点。发展通用航空将极大地促进我国航空制造业的发展。
四、发展通用航空有助于增强国防实力
发展通用航空将极大地促进航空制造业的发展，先进的航空制造业将提供大量先进的飞机，提高国防实力和现代化水平。发达的通用航空必然产生数以万计的飞机、大批的飞行员、密布的机场以及相关的一整套设施。和平时期民用、战争时期成为一支重要国防力量，比单纯发展、保持军事力量更有意义、更可取。发展通用航空是提高国防实力和国防现代化水平的一个有效措施和合理途径。
五、发展通航是从事西部大开发的需要
西部地区地势复杂，地域广阔，人口稀少，修路代价很大。据研究，修机场建航路，发展通航运输，比修公路、铁路更经济合算，同样的产出效果，投入比为1:3，即比修路节约2/3的投入。发展通用航空比起修路来可更好地避免对自然环境的破坏。同时也为西部飞播造林、种草，绿化荒山、沙漠，改善生态环境提供了条件。随着西部的发展，农林作业、工业作业以及公务机、空中游览等需求将会出现较大增长。西部大开发，理应优先选择发展通用航空。

中国通用航空发展前景展望
通用航空的发展离不开社会和经济发展的大环境。21世纪初是我国迈向第三步战略目标、全面实现小康社会的关键时期，2010年要实现国民生产总值比2000年翻一番，建立起比较完善的社会主义市场经济体制。到建国100年时，基本实现现代化，建成富强、民主、文明的社会主义国家。我国的发展目标为：提升综合国力；提高国际竞争力；改善人民生活质量；促进可持续发展。预计2000-2020年国内生产总值年均增长率7.3%，人均GDP可能达到5000美元。
在国际国内社会经济发展的大环境下，中国民航要发展，要追赶世界先进水平，必须摒弃重运输航空轻通用航空的旧观念，建立“运输航空与通用航空均衡发展共同构成空中交通运输”的新观念，才能符合中国21世纪经济发展的需要。
据有关部门预测，通用航空传统的农林作业、工业作业将有较大增长，旅游观光、短途客货运输、公务飞行、私人飞行、医疗救护、城市治安巡逻、缉私巡逻等将成为新的增长点。“十五”期间，通用航空年均作业量约63000小时，2015年市场需求将比2000年翻2番以上，达到18万小时左右。到2020年，中国的通用航空飞机应在1万架以上，达到发展中国家的最先进水平。
（课题组组长：吴桐水，副组长：刘志锁，参加者：王凤云、史永胜、高建斌、赵玮、杨明影、张艳玲）
美国通用航空发展的现状和趋势
美国是通用航空发达国家，也是通用航空大国，美国通用航空的现状和发展趋势代表着世界通用航空发展的趋势。
目前，世界有通用航空飞机约34万架，其中美国约占2/3，达22万架。在美国，有供通用航空器使用的机场、直升机起降机场17500个，而航空公司航班可以抵达的机场仅为500个；约2．5万架飞机由个人驾驶进行商业飞行；约10万架飞机为私人使用；约1．5万多家公司拥有自己的通用航空飞机进行公务飞行。1998 年通用航空为美国创造产值450亿美元，为54 万个劳动力提供了就业机会。
20 世纪90年代，美国人通过大量研究，认为在未来20年中高速公路和枢纽轮辐式航空运输网将严重堵塞，不能满足21世纪的经济发展需要。另外，信息网络时代的人们时间价值观念大大增强，预计美国人将出现由城市向偏远地区移居的趋势。同时，未来的工业产品将从标准化向按客户需要等因素转化，这也需要相适应的交通运输工具。美国人通过多方面论证和考虑，提出了建立“小飞机运输系统”计划，该计划将极大提高航空运输能力，并且将“小飞机运输系统”作为骨干、地区航空公司之外的第三种国家航空运输力量，缓解高速公路和枢纽机场的拥挤，并成为一种快速的交通运输方式，SATS将使美国的近郊、农村和偏远地区实现以４倍于高速公路的速度进行从家到目的地的旅行。
进入到21世纪，美国已经把发展通用航空运输作为架构世纪空中高速路规划，成为新的民航运输发展战略，并认为小飞机运输系统是高速交通旅行的第四次革命（自1905年开始至20世纪末有3次革命：第一次汽车替代马车；第二次螺旋桨飞机替代汽车；第三次喷气飞机替代螺旋桨飞机）。
目前，世界上已有10 多家著名的飞机制造商在研究满足SATS计划要求的小飞机。这类新研制的轻型小飞机具有如下特征：飞机为4-6座，航程为150-1000英里，具有新技术、新工艺，以及具有防坠毁机身、安全设施，单或双发动机，新一代导航和气象电子系统，可以全天候飞行，能达到自动驾驶。这种新型小飞机的销售对象将以私人和公司为主，私人将是中等以上收入的群体，尤其是下一代青年，公司购买将用作公务飞行、出租飞机。
在美国通用航空2000年年会上，有专家预言，今后5-10年美国通用航空将会发生一次革命性的变革。美国从发展战略的角度，提出“通用航空是根据需要发展的空中交通运输通用航空和运输航空构成美国均衡的空中交通运输系统”。
美国通用航空高度发达的主要原因
一、崇尚探索、冒险，勇于挑战自然
通用航空的诞生绝非偶然，不仅它的产生，而且它的发展，均受人类探索未知世界、不断发明创造的欲望驱使，也使航空飞行科学、技术不断生成。飞行表演可说是通用航空大发展的动因之一，飞行表演无论过去还是现在一直是美国通用航空的一个重要部分。通航飞行家是先驱者，战争之前就有了一些著名的飞行家，战后的飞行表演者（往往是战争中的飞行员）更多。有的是石油大亨，他们一方面投资飞机制造公司，另方面他们也是滑翔机、单翼机的私人购置者，他们亲自尝试飞行和巡回表演，在不断地飞行尝试中也对飞机的性能、型号提出新的要求，进一步促进了飞机性能的演进和用途的多样化。经常举办国家航空竞赛，使最好的飞机有机会获大奖。这些都促进了通用航空的发展。
二、学习培训，商业运作
1943年，政府和行业界直接或间接地调查后得出一致结论：战后轻型飞机潜力巨大。商业部给国会的报告说：民用市场每年大约需要20万架轻型飞机；专家预测战后至少出现130万个私人飞行员。1946年新颁布了VA飞行训练法，使全美涌现了几百个民航训练学校，培养了数以万计的飞行员，也正是这一年里，通用航空飞机制造销售出现高峰达33254架，比战前提高了455%，并为以后销售20万架这一新的高峰提供了可能性。在美国，公众的飞行热望与销售数量互相拉动，为飞机制造业提供了巨大商机。
三、建立各种行业组织机构，自我管理并游说政府影响决策
航空产业界各种各样行业协会的成立和存在，极大地影响着通用航空行业的发展。先后成立的协会有：国家航空官员协会、美国机场管理协会、飞机拥有者和飞行员协会、国际直升机协会国家农业航空协会国家航空培训协会航空经销商和制造商协会国家公务机协会国家飞行教官协会小飞机制造商协会美国超轻型飞机协会等。 70年代建立了一些新的组织，如：通用航空制造商协会地区航空公司协会等。
这些组织代表着各方会员的利益，游说并活动于国会和联邦政府机构，促成联邦航空局任命了一名副局长主管通用航空。美国公务机协会（NBAA）、通航制造商协会（GAMA）也一直进行积极活动，提出“不生产飞机，就没有赢利”的口号，引起政府和社会关注，结果使通用航空飞机生产水平迅速回升。这些通用航空业的组织对通用航空发展发挥了重要的作用。
四、政策支持，完善的法规和标准体系
在航空领域，美国政府扮演了重要的角色。它的立法既有力度又有灵活性，为民用航空创造了鼓励竞争和发展的宽松条件。政府通过空中管制、机场建设、航空邮件、气象信息和其他服务来支持航空事业的全面发展。政府对通用航空采取的主要政策有：
1．在财政上资助通用航空使用的机场和辅助设施；
2．以既讲成本又对用户需求负责的方式向通用航空提供服务；
3．用先进的技术提高通用航空的安全水平，改进其对机场及航路的使用；
4．同通用航空机构加强协作，以便使通用航空的运作与美国空域飞行的规章制度协调一致，杜绝违章飞行。
在美国通用航空发展史上，最重要的事件是1994年8月12日克林顿总统签署了《通用航空复兴法》，其目的是复兴通用航空产品和服务市场，恢复曾经健康发展的产业。该法规定，从飞机出厂之日起的18年内，通用航空飞机厂家对飞机负有限责任。这一规定使通用航空飞机制造厂商降低了保险费额。政府、企业、研究机构还共同研究并制定了联邦投资计划大纲、通用航空实验飞行计划（AGATE）、通用航空推进计划（GAP）、空中高速路计划（HIIS）、小飞机运输计划等。1994 年振兴通用航空业的举动之所以发挥了大的影响作用，并非仅靠一项或某几项的措施，实际上，对即使曾起过作用的政策，只要不适合新的条件和需要，就大胆重新调整。1921年至1992年，美国各级政府共为民航业拨款1080亿美元，美国联邦航空局是仅次于国防部年财政预算和雇员最多的联邦机构，每年的财政预算上百亿美元。