问：请介绍一下机场收费改革的背景。

　　答：改革开放以来，中国民航事业取得了长足的发展。2005年、2006年，运输总周转量位居世界第二。“十一五”是实现我国从民航大国向民航强国跨越的重要时期。实现民航又好又快发展，实现预定的发展目标，必须健全和完善适应社会主义市场经济要求和民航发展需要的行业管理体制和运行机制。对此，2004年，中国民用航空总局（以下简称“民航总局”）会同国家发展改革委启动机场收费改革工作，先后对国内外多家机场和航空公司进行了重点调研，召集国内外民航领域的专家进行了多次专题交流和研讨，最终，依据我国国情，总结、借鉴国内外机场收费管理经验，出台了《民用机场收费改革方案》。此次机场收费改革不仅是深化民航体制改革的需要，也是顺应国际民航发展趋势的需要。

　　问：机场收费改革的必要性有哪些？

　　答：机场收费改革首先是深化民航改革的需要，是初步确立机场收费管理体制和收费形成机制的必要途径，有利于发挥市场配置资源的基础性作用；其次，机场是具有社会公益性的基础设施，是航空运输系统的重要组成部分，机场收费改革有利于理顺机场管理机构与航空公司之间的利益关系，促进民航协调发展；第三，机场收费改革有利于吸收、借鉴国际民航业的先进制度和管理模式，逐步与国际接轨；第四，机场收费改革有利于逐步解决国内外航空公司收费标准差别待遇问题，使我国航空公司更好地适应民航业天空开放和世界经济全球化发展环境的必然要求；第五，机场收费改革进一步明确政府管理职责，有利于政府加强监管，规范市场秩序。

　　问：机场收费改革的原则和目标是什么？

　　答：机场收费改革遵循五个基本原则：

　　一是与国际逐步并轨原则；

　　二是成本回收原则。按照机场管理机构或服务提供方提供设施及服务的合理成本，以及充分考虑用户的承受能力等因素确定收费标准；

　　三是建立协商机制原则。提高机场收费政策的透明度，促进机场管理机构和服务提供方加强管理、提高效率，提供公平、优质服务；

　　四是政企职责明确原则。转变政府职能，有条件的下放机场收费管理权限，适当发挥市场配置资源的作用；

　　五是监管职责明确原则。加强对机场管理机构和服务提供方收费行为的监督，维护航空运输市场主体的合法权益。

　　改革的目标是适应社会主义市场经济体制和民航发展要求，建立机场分类管理的收费管理体制，以及政府指导价和市场调节价相结合的收费形成机制。

　　问：请介绍一下机场收费改革的具体内容。

　　答：改革的主要内容包括：划分机场类别，统一机场收费项目，改革机场收费管理方式，加强机场收费监管。

　　我国现有的机场将按业务量被划分为一类1级机场、一类2级机场、二类机场、三类机场四个级别，实施分类收费。收费项目被统一为航空性业务收费、非航空性业务重要收费、非航空性业务其他收费三个部分。其中，航空性业务收费项目、非航空性业务重要收费项目的收费标准将实行政府指导价，由民航总局会同国家发展改革委综合考虑机场管理机构或服务提供方提供设施及服务的合理成本、用户的承受能力等因素核定基准价。基准价一般不作上浮，下浮幅度由机场管理机构或服务提供方与用户在政府规定的浮动幅度内，根据提供设施和服务水平的差异程度协商确定具体标准。非航空性业务其他收费，原则上以市场调节价为主，市场竞争不充分的收费项目的收费标准，将依据《中华人民共和国价格法》，按照定价目录来管理。

　　问：机场收费改革有哪些积极作用？

　　答：一是理顺机场与航空公司之间的收入分配关系；二是调节大中小机场的总体收费水平；三是兼顾航空公司之间的利益均衡；四是进一步发挥市场配置资源的基础性作用；五是提高机场收费政策的透明度。

　　通过调节行业各市场主体间的利益平衡，逐步建立起适合我国民航发展阶段的、与国际接轨的机场收费形成机制，为实现民航和谐发展提供政策保障。

　　新闻链接

　　国际上关于机场收费的通行做法

　　目前，世界多数国家机场收费管理政策是以遵循或参照国际民航组织所规定的原则为依据制定的。

　　芝加哥公约中关于机场收费政策的原则：一是对所有协议国家的飞机实行同一收费；二是对国际航空服务实行非歧视性收费；三是公开定价，并通过ICAO公布价格。

　　国际民航组织关于机场服务收费的指导原则是：收费方面无歧视；没有过高收费或其他违反竞争行为以及滥用支配权行为；确定收费基础的所有财务数据透明、公开；鼓励机场提高效率；制定服务标准；监控并鼓励投资，以满足未来发展；充分考虑用户的意见。

　　尽管世界各国机场管理体制各具特点，但就政策取向而言，具有较高的相似性和趋同性，主要做法有：

　　第一，政府的机场收费政策由严格管制逐渐过渡到放松管制，机场在收费方面的自主地位不断增强。政府并不直接参与制定机场收费具体标准，而是通过服务成本、投资回报和价格上限管制等定价机制对收费幅度进行限制。

　　第二，航空性收费与非航空性收费定价机制不同，管制方式亦不同。航空性收费定价机制，总体上以成本回收为原则，政府或多或少有一定管制；非航空性收费定价机制，尤其是商业的收费模式普遍实行租金或租金加分成的方式，实行市场定价，政府不干预。

　　第三，收费项目简单且易于操作，航空性收费基本上以起降费、停场费、旅客服务费等为主要收费项目。

　　第四，对中小民用机场的价格管制逐步取消。其主要原因是，小机场市场发育不成熟，其垄断力量不强，航空市场需求不足。因此，政府不必担心它们滥用垄断地位，擅自抬高价格。

　　第五，政府对机场收费侧重监管，主要监管原则是国际民航组织的有关规定和建议；主要监管手段包括上限管制、回报率管制等。

　　政策参考

　　国外机场价费管制的发展

　　英国

　　基于1986年的机场法案，英国是第一个使主要机场私有化的国家，也是第一个使用价格上限管制建立机场管制体系的国家。

　　机场的价格是由英国民用航空局（CAA）的经济委员会和竞争委员会（以前是垄断与并购委员会）共同管制的，CAA以价格上限管制的形式设立了对机场价费的各种管制条款。上限价格每5年重新设立一次。在上限价格被调整以前，CAA将向竞争委员会咨询许多问题。竞争委员会进行调查然后向CAA做建议。CAA考虑这些建议后，做出自己的判断，提出咨询计划，并做出最终决定，机场没有上诉的权利，但可以要求重新裁定。

　　丹麦

　　在哥本哈根机场，航空性收费（起降费，旅客费，停车费）被管制。

　　在2003年1月，一个新的决定航空收费管制的体系建立起来。这个新的体系在2008年将被重审并修正。哥本哈根机场的航空收费的限制方法有两种，即谈判和管制。谈判和管制都产生同一个结果，即每3年一次性地制定了航空收费的上限。谈判使价费调整更具有弹性，并且可以包含基于不同服务质量、服务数量的不同的收费标准。假如机场同航空公司客户没有谈判成功，正式的政府管制将发挥作用。

　　德国

　　在汉堡机场，起降费，旅客管理费，噪音费，航空器停放费等被管制。机场必须达到有关服务质量的目标。在法兰克福和慕尼黑机场，所有的机场收费（不含归中央管制的基础设施）都被管制。

　　在法兰克福机场，机场经营者同各航空公司签订了5年的协定，航空公司同意机场收费与当年旅客流量反向变化。但如果旅客流量的增长超过了预测，机场价费也允许增加，但增长的幅度必须低于旅客流量的增长。

　　新西兰

　　在新西兰的所有机场中，包括3家以营利为目的的私有化国际机场价费方面都不被管制。然而，政府已为机场价费管理制定了一些条款并使其随时可以生效。所以说，为限制机场的垄断力量，新西兰使用了“板机管制”制度。

　　政府可在奥克兰国际机场，对航空领地的活动实施直接管制，在经过有关商业法案的咨询程序之后，将制定具体的价格控制程序。

　　在新西兰私有化的机场中，自我管制之所以可以运行，是因为政府已经重新掌握了管制机场税费和费用的力量（扳机管制），而且最近政府又在考虑加强对机场的管制。

　　如何加强机场收费监管？

　　民航总局会同国家发展改革委组织对机场社会平均成本的合理性进行评审，作为核定或调整机场收费标准的依据。

　　各级民航行业主管部门加强对民用机场收费标准执行情况的行业内部监督；各级价格主管部门加强对机场管理机构和服务提供方收费行为的监督检查，对机场管理机构和服务提供方收费违法行为依据《中华人民共和国价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》实施行政处罚。

　　各级民航行业主管部门和各级价格主管部门分别建立机场收费的投诉举报制度，依法对投诉举报者反映的问题进行核查、处理，切实保护航空运输市场主体的合法权益。

　　各级民航行业主管部门督促机场管理机构和服务提供方加强管理，降低成本，提高服务质量。