一些国家和我国的台湾、香港地区的通用航空体系比较健全，在抗击灾害和突发事件时发挥出了无可比拟的作用。本文通过与它们的横向比较，总结其经验和教训，对我们国家通用航空的发展、国家应急救灾体系的健全大有裨益。

　　一、通用航空器在决策支持、人员救助与物资输送方面发挥了重要作用

　　由于通用航空器具有起降灵活、能低空飞临复杂地形的特点，世界各国在应对自然灾害中广泛使用通用飞机和直升机开展灾前的人员疏散工作和灾后的受难人员搜救工作。在以下四种不同的灾害条件下，通用航空均发挥了高效决策支持、快速拯救人员、紧急输送物资的作用。

　　（一）地震。2003年5月26日日本本州岛东北部发生七级地震。地震后6分钟，首相官邸危机管理中心就迅速成立了地震对策室，召开了政府各部门的紧急会议。紧接着，国土交通厅、海上保安厅、总务厅等纷纷设立了对策室或联络室。十多分钟后，宫城县警察总部的摄像直升机已向首相官邸传送在空中摄影的灾区图像了。震后21分钟，驻扎在山形县东根市的日本航空自卫队第6飞行队和驻扎在青林县八户市的第9飞行队等所属的14架直升机出动，前往震区观察事态；第9飞行队所属的直升机发现岩手县二户市发生火灾。一个多小时后，内阁防灾大臣召开新闻发布会，公布了政府的救灾措施。

　　（二）重大交通事故。2005年7月13日巴基斯坦南部发生三列火车相撞事故，造成至少123人死亡、130多人受伤。在应急指挥部指挥下，除了数十辆救护车迅速赶往现场，巴基斯坦民间救援组织也出动直升机加入救援行动，将死者遗体和受伤人员送到附近城镇的医院。

　　（三）飓风。2005年8月29日的那天，五级飓风卡特里娜三次登陆，正面袭击美国平坦的南部繁华都市，结果，飓风过后的24小时内，美国救援直升机就飞行了一千架次；9月4日，飓风停止五天之后，海岸警备队的直升机一共从水面屋顶上抢救运送了一万七千多人。到9月6日，有3百多架直升机和几乎相同数量的固定翼飞机参与救灾。

　　（四）暴风雪。2006年12月美国中西部遭暴风雪袭击，中西部各州，包括堪萨斯、科罗拉多、内布拉斯加及俄克拉荷马全都受灾惨重，许多地区的电力及通讯中断。美国政府组织直升机空投食物及粮草，给中西部遭到暴风雪困住的民众与牲畜，极大地缓解了灾情。

　　二、通用航空器在救灾的特种作业中大显身手

　　通用航空器除了上述受人瞩目的救援灾民及运输物资的功能外，通用航空器还能完成多种作业工作，这是其他交通工具难以替代的。由于通用航空器特别是直升机具有低速飞行甚至悬停飞行的性能，根据世界各国经验，通用航空器利用机载设备在抢修特殊工业设施、灭火、防疫、测绘等作业方面有极大的优势。在救灾体系中恰当地根据需要对救灾用通用航空器进行相应比例的机型配置，灾前能实施信息收集、巡逻工作，灾中能完成恢复通讯、勘察、搜索、消防任务，灾后能进行航测航拍、卫生防疫等作业。

　　下面两例证明在地面状况危急的条件下，通用航空器是搭建空中作业平台的最佳选择。

　　（一）工业事故

　　1986年4月26日，前苏联切尔诺贝利核电站第4号反应堆发生爆炸，发生了震惊世界的切尔诺贝利核电站核泄漏事故。为控制放射性物质的进一步扩散，前苏联派出了多种不同型号的直升机，多次作业，在反应堆上空不断地抛下了各种防护材料，形成了一层重达4000吨的保护障。通用航空器为控制放射性物质的外泄作出了贡献。

　　（二）森林大火

　　2007年自8月24日起，希腊境内接连发生170场山林大火,火灾面积占希腊国土一半以上。著名的奥林匹亚遗址、阿波罗神庙等文物古迹也受到严重威胁。希腊全国进入紧急状态，以全力扑灭这场150年来最严重森林火灾。由于灾情严重，希腊政府投入9000多名消防人员和大量消防车辆参与灭火工作，该国所有可以动员的空中灭火设备也都被调往灾区进行增援，其中19架灭火飞机和18架直升机在灭火中发挥了重要作用。

　　三、通用航空器在国家和地区的救灾体系中有不可替代地位

　　从以上两个方面可以看出，在巨大的自然灾害发生后的第一时间里，通用航空所扮演的空中天使的角色是其他交通方式所无法替代的。国际上的发达国家和地区均重视通用航空器在救灾体系中的作用，通用航空器成为常设的专业救援组织的重要装备。这些组织及其分支机构的服务范围力求覆盖该国或地区所辖的全部地域。

　　（一）日本：地震救援首要工作是建立包括直升机在内的灾区紧急通信网和运输网。

　　日本的救灾体系之所以非常重视通用航空，是因为抗震救灾的教训深刻，其中阪神大地震的教训尤为突出。阪神大地震于1995年1月17日清晨5时46分发生，35分钟后，气象厅才给国土厅发出神户6级地震的传真(后改为7级)，等到国土厅的人看到这份传真时，地震已经过去1个多小时。当国土厅的报告送达首相官邸时已经是地震后5小时了。首相官邸在灾难的危急关头成了信息的空白地带，因为信息不通畅造成的后果十分严重，不仅内阁安全保障室在紧急关头未能及时有效地发挥中央政府应急管理中枢机构的作用，而且日本政府反应迟钝，措施不当，把7级大地震当作一般的灾害来处理，最终导致6000多人死亡及失踪，受伤人数高达4万多，房屋损坏近25万幢，是日本自1923年关东大地震以来受灾损失最大的一次，引起了公众舆论的强烈指责。相对政府的反应滞后，阪神地震中民用通用航空器的表现非常突出。1月17日至2月15日，民用直升飞机总共飞行2610小时，其中有偿飞行2280小时，无偿飞行330小时。（详细飞行时间请参照下表）

1995年1月17日至2月15日阪神地震中民用直升机飞行作业情况

任务	有偿	无偿	合计	所占比率
视察调查	397小时	81小时	478小时	18.3%
采访报道	1,140	5	1,145	43.9%
运送人员	179	24	203	7.8%
运送物资	246	136	382	14.6%
照相摄像	187	1	188	7.2%
其 他	131	83	214	8.2%
合 计	2,280小时	330小时	2,610小时	100.0%

　　阪神大地震的惨痛教训促使日本政府转变危机管理观念、加快危机管理系统的建设，取得了显著的效果。2003年日本本州岛东北地区地震的应急救援反应速度有大幅度的提升。与阪神大地震相比，日本政府对本州岛地震的反应极为迅速，应对十分有效（见下表），造成的损害较为轻微，总共只有有145人受伤，450座房屋遭受程度不同的损坏，充分显示了现代化的应急通讯信息系统在突发公共事件应急中所发挥的显著作用。我国汶川大地震后的通用航空的反应速度和救灾效果（参见本刊上期发表的通用航空救灾启示录（一））与日本相比差距很大。

日本前后两次地震后政府反应情况对比

　　（二）美国：出台救灾法案、对民用航空器救灾进行规范

　　1974年，美国就制定了《斯坦福减灾和紧急救助法案》，规定了12个领域的联邦应急计划。美国国会在2000年10月30日修订的《美国联邦灾难救济和突发事件救助法》第34条中规定，当遇到重大灾难时，总统可以命令所有联邦机构，无论有偿还是无偿，利用包括补给在内的各种资源来支援各州和地方政府的救援活动。为了规范民用航空器的救灾工作，美国联邦航空局于1998年颁布了有关利用直升机和倾转旋翼机开展救灾的计划的咨询通告。该咨询通告对直升机和倾转旋翼机救灾涉及的计划制定、通信方式、着陆区条件等作了规定，为参与救灾的这类航空运行提供了明确的运行指导。

　　（三）德国：专业救援机构配备直升机

　　德国政府建有多类救援机构，救援机构通过配备直升机等先进工具覆盖德国境内人口居住地。

　　应对火灾事故方面，位于法兰克福消防总队所在地的火灾保护救援服务中心除普通消防设施外还配备有防化、地铁救护车、水上救火船、救助直升机、摩托车等专业化救援设施。

　　医疗救护方面，德国全国有49个空中医疗救援站，在该国版图上任何一点到最近的救援站的距离不超过15分钟的直升机航程。

　　汽车救援方面，德国针对大量汽车事故救援需求成立了汽车救援队，首都柏林的德国汽车救援队31分队的直升机一年出动3万余次，一天平均80余次。

　　（四）西班牙：应急部队配备飞机、直升机

　　西班牙应急部队成立于2006年4月，用于对灾害进行紧急处置。部队分散驻扎在全国7个基地，一旦某地发生紧急状况，他们可以就近以最快的速度到达现场。该部队配备有水陆两用飞机、直升机、救生艇、各种车辆、重型工程机械、除雪机、水净化机、防核防化设备以及警犬等先进抗灾和救援装备。

　　(五)中国香港：成立飞行服务队执行搜救任务

　　香港政府飞行服务队（Hong Kong Goverment Flying Service），于1993年4月1日成立，是香港特别行政区政府的一个政府部门。主要的职责是是执行搜索及拯救行动。飞行服务队拥有定翼机和直升机。定翼机用于长距离搜索及救援行动，负责进行初步搜索。定翼机会首先抵达现场及作为搜救现场的空中指挥，以引领直升机到现场加入搜救行动。

　　（六）中国台湾：

　　台湾在制定地震防灾预案时，对通用航空器在恢复通信、医疗救援方面的作用高度重视。地震灾情发生后，通用航空器的第一使命是机降甚至空降通信人员，利用航空器作为通信中继站实现快速恢复通信。因为只有及时恢复通信，救灾指挥中心才能实现对灾情的迅速掌控和对救灾队伍的指挥控制。在灾区通信系统受损时，空中预警机立即升空，在灾区上空中继无线电讯号。经统计，台湾921大地震后的三天内，24小在空中轮班的空中预警机共中继了9千多起求救、要求救灾物资的信息，搜救指挥中心通过预警机通信平台协调指挥所有救灾队伍。对于失去通信联系的最基层村落的通信联络，指挥中心协调后快速调动直升机机降无线电专业人员到最近的起降点，一般起降点选择小学操场，机降人员将借助空中的预警机或山头中继的通信营通信车向指挥中心报告灾情。在掌握了灾区的情况后，通用航空器给缺水区空投水，给缺粮区空投食物，需医疗救护的区域则空降携带简易医疗器材与药品的医护人员，当时没有发生灾害的村落就保持通信顺畅，这样在短时间内不会浪费最重要的救灾资源，将救援力量集中用到最需要的地方。在恢复通信的同时，台湾在地震救灾中还高度重视利用工兵迅速建立直升机起降点，快速建立起直升机输送伤员和物资的运输平台。

　　四、为保证通用航空的救灾效果，必须建立相应的地面配套设施和支援体系

　　在英国很多医院的建设规划中就有起降直升机的安排。为了节省投资和土地资源，大多数医院都是借助医院周围的公共场所,如球场、操场和公园草地等作为医疗救护直升机的起降点。这为救灾用航空器提供了经济可靠的起降网络。

　　在日本，防震有一个有名的基本原则，即学校是第一避难所。原因有两点：首先，日本的建筑建造思路是即使所有的房子倒塌，学校的房子也不能倒，学校有牢固的建筑和体育馆、教室等空间可以供受灾民众避难休息。第二，由于学校大多有操场，可作为直升机的起降点。基于以上两点，学校就可以成为一个救灾中心，灾民集中在学校里避难，便于集中救助。

　　在中国台湾，地震救灾指挥部大多选择各地的学校操场为直升机起降场。灾害发生后，工兵部队先清理出简易的起降场，然后完成向指挥中心的汇报，并留下人员维持秩序、指挥降落。直升机起降场被安排在非常重要的位置，是由于应对紧急事件所需物资无法完全依靠车辆运输。通常在灾区抢通的道路上，会挤满运入灾区的各种物资，难免造成堵车，这时直升机开辟的空中运输线显得非常宝贵。

　　五、他山之石，可以攻玉

　　综合上述几个国家和地区利用通用航空器救灾的情况，总结起来有以下经验值得借鉴：

　　（一）救灾体系的建设应有法律保障

　　日本、美国在建设救灾体系时均通过国会法案形式明确了防灾计划、灾害预防、灾害应急对策以及灾后重建等领域的举措,确立了中央和地方政府以及其他公共组织关于地震等灾害预防的必要体制,明确了这些组织的责任。日本在1961年颁布实施《灾害对策基本法》，后来陆续制订了《大规模地震对策特别措置法》、《在地震防灾对策强化区域与地震对策紧急整备事业相关的国家财政上的特别措置法》(简称《地震财特法》)以及《地震防灾对策特别措置法》等一系列法律法规。美国早在1974年就制定了《斯坦福减灾和紧急救助法案》，2000年又修订其《美国联邦灾难救济和突发事件救助法》。

　　（二）各国经验表明救灾体系需要加强通用航空器参与的抗灾演练

　　日本在每年法定的防灾日，日本全国上下都会动员市民参与大规模的地震防灾演练，一方面让市民懂得如何应付突如其来的灾难，另一方面也是提醒市民时时不忘防灾，处处着眼于防灾，加强危机意识。其中通用航空器参与救灾也成为演练的重要科目。

　　2006年，俄罗斯举行1万多人参加的联合救灾演习。此次演习主要演练所有权力机构在灾害发生条件下所采取的行动，同时演练在出现紧急情况条件下各权力部门的相互协作能力。同年7月，美国在加利福尼亚州洛斯阿拉米托斯市组织了抗震救灾演习，当地政府官员和普通市民观看了美军直升机营救地震伤员的演练。

　　（三）救灾设施、运营保障体系要覆盖全国

　　美国、日本、德国、我国台湾等国家和地区的防灾救灾经验表明：救灾运营保障体系要覆盖全国。作为防灾救灾重要装备的航空器也应建立相应运营保障体系。救灾用航空器的来源一方面来自军用航空器，另一方面来自民航，目前中国民航的公共航空运输已取得了长足的发展，而通用航空还严重滞后。中国民航在通用航空器的绝对数量上与国外先进国家比较显得严重不足（如下表），从相对数量如人均拥有通用航空器数量，平均国土面积拥有通用航空器数量来看差距更为显着。因此，加快通用航空产业规模发展，是提升中国救灾体系效能的有力手段。

各国国情与通用航空资源比较

	中国	美国	加拿大	澳大利亚	巴西
面积(万平方公里)	960	963	1,000	770	851
人口(亿)	13	2.99	0.326	0.2	1.89
2006年国民生产总值(十亿美元)	2,600	13,200	1,300	780	1,100
GDP增长幅度 (2006年)	10.7%	2.9%	2.8%	4.6%	3.7%
通航航空器数量	707	224,000	31,018	11,117	10,310
通航航空器年飞行小时数	91,901	27,000,000	3,800,000	1,695,000	1,500,000
运输航空器与通用航空器的比例	60:40	3:97	N/A	3:97	4:96

　　本表数据来源：Booz Allen  咨询公司

各国民用直升机数量

国家	澳大利亚	巴西	加拿大	美国	新西兰	南非	英国	中国
统计时间	2008．5	2008．5	2008．5	2008.5	2006	2005	2004	2008
民用直升机数量（架）	1072	484	1802	12405	624	772	1159	124

　　数据来源：西科尔斯基公司，美国通用航空制造商协会通用航空数据统计

　　（作者单位：中国民航管理干部学院通用航空研究所）

　　从雪灾到大地震：通用航空救灾启示录（一）